Manuel Tovar, exrepresentante de Costa Rica en la OCDE: Hay que centrar la política de atracción de inversión en elementos diferenciadores

El abogado considera que el país debe moverse a una velocidad mucho mayor en las reformas y recuperar la vocación de inserción en la economía global para afrontar este cambio.

Tovar fue el representante de Costa Rica y jefe de la Delegación de Costa Rica ante la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) desde enero del 2016 hasta setiembre del 2021.

Antes de ser designado como embajador, fungió como enviado especial ante dicha organización desde el 2013 hasta diciembre del 2015. Como enviado especial, estableció y abrió la oficina de intereses de Costa Rica para Asuntos OCDE en París, Francia, y desempeñó una extensa labor de cabildeo que, como fruto, condujo a la invitación formal para iniciar las negociaciones de adhesión.

En una entrevista con La Nación, Tovar explicó el origen de este impuesto y su negociación. Enseguida, un resumen de la conversación.

–¿Cómo se gesta el impuesto mínimo global?

–El origen de este acuerdo se remonta a una inquietud que nace, por ahí del 2013 en el seno del G20 (grupo de las 20 economías más importantes del mundo), en donde se le encomienda a la OCDE, por su expertise en la materia, elaborar una serie de acciones para responder a las brechas fiscales que erosionaban la base imponible ante el traslado de beneficios que hacían las multinacionales hacia jurisdicciones con poca o muy baja carga impositiva.

“A esto se le denomina el marco inclusivo BEPS, que está conformado por 140 jurisdicciones y dentro del macro de BEPS se establecen 15 acciones para atender las inquietudes del G20.

“Una de ellas, la primera acción es la que se refiere a la atención del desafío de la digitilización de la economía, que vino a transformar la forma en que se conducen los negocios, entonces de esa asociación entre el G20 y la OCDE surge la necesidad de atender, de forma mancomunada, el desafío de la digitalización de la economía global y se impulsa la negociación de un acuerdo fiscal multilateral de la economía digital”.

–¿El G20 lo impulsa, pero le da tarea a la OCDE?

–No todos los países del G20 son parte de la OCDE. Lo que pasa es que la mayoría de estas empresas multinacionales son originarias de países G20. Entonces, la OCDE es una organización que tiene un expertise y recursos humanos altamente calificados que han elaborado estándares en materia fiscal internacional.

“Es importante entender cómo se define ese impuesto, cuál es su aplicación y cuáles son sus excepciones.

“Primero que todo, hay que entender que lo que se tiene al día de hoy es un entendimiento político, un acuerdo político de principios, lo que contiene el Pilar Uno y Pilar Dos, pero el acuerdo como tal continúa negociándose, está en discusión.

“Primero que todo, hay que entender que lo que se tiene al día de hoy es un entendimiento político, un acuerdo político de principios, lo que contiene el Pilar Uno y Pilar Dos, pero el acuerdo como tal continúa negociándose, está en discusión”.

—  Manuel Tovar, exrepresentante de Costa Rica ante la OCDE.

“El Pilar Uno lo que busca es asegurar una distribución más justa, más equitativa, de los derechos fiscales entre todas las jurisdicciones, con respecto a los beneficios de las multinacionales, las más poderosas”.

–¿Ahí son solo las multinacionales tecnológicas?

–Ciertamente sí. Esto nace para atender el fenómeno de la digitalización de la economía. Entonces, son empresas que desarrollan actividades de alguna u otra forma de manera tecnológica, y lo que busca es relocalizar los derechos impositivos para que las multinacionales tributen ya no necesariamente donde tienen su presencia física, sino donde obtienen beneficios.

“Esto es importante tenerlo claro, porque tiene ciertas reglas muy específicas o umbrales específicos para la aplicación.

“Esos umbrales lo que hacen es limitar este Pilar Uno básicamente a alrededor de 100 empresas multinacionales. Estamos hablando de Facebook, Amazon, Google, Apple, Netflix...

–¿Cómo se definen esas 100 empresas?

–Lo que dice el Pilar Uno es que se aplica a aquellas multinacionales con ventas superiores a los $20.000 millones y que reporten beneficios superiores al 10% al año (gana 10 por cada 100 invertidos), entonces, en realidad son pocas las que cumplen ese criterio, son unas 100.

“El Pilar Dos, que ha generado mucha discusión en Costa Rica, su eventual impacto en el país y en el Régimen de Zona Franca, lo que hace es introducir un impuesto corporativo mínimo a todas las multinacionales, a nivel global. Este impuesto aplica a todas esas empresas que tengan beneficios superiores a los $750 millones anuales.

“Entonces, la proyección de los economistas de la OCDE es que, con la implementación de estas reformas, eventualmente las jurisdicciones van a poder recaudar hasta $150.000 millones.

“Como le decía, lo que tenemos es un entendimiento político, y ¿qué es lo que sigue?

“Las negociaciones continúan y tienen que pulir estos principios y el resto del acuerdo, porque obviamente va a haber más disposiciones, más allá de lo que se menciona en los dos pilares, y la idea es perfeccionar una convención multilateral que eventualmente deberá ser firmada por todas las jurisdicciones del marco inclusivo que, a la fecha, se han sumado al acuerdo, y posteriormente debe ser ratificada por los parlamentos de los países.

“La ambición del G20 y la OCDE es que sean concluidas para mediados del 2022 con miras a implementarse en el 2023″.

–¿Cómo es la negociación interna en el marco inclusivo?

–En el marco inclusivo, participan todos los países con igualdad de condiciones en cuanto al voto. Es una organización donde todos los países, hasta los más chiquitillos, las economías emergentes, las economías en desarrollo, tienen su derecho a expresarse, a votar y, de hecho, de esas 140, a hoy 136 países del marco inclusivo se han sumado a esto.

“En el marco inclusivo quedan solo cuatro países que no se han sumado y son: Kenia, Nigeria, Pakistán y Sri Lanka. Yo espero que al final se acabarán sumando.

“Ahora, si ellos no se suman o algún país se hace el vivillo y no cumple con lo que el acuerdo pueda establecer, eso va a generar responsabilidad internacional.

“Desconozco si va a haber algún mecanismo sancionatorio, pero las consencuencias que puede haber de un incumplimiento, son, además del daño reputacional, posiblemente la generación de medidas de represalias comerciales hacia el país que no cumple. Es algo que no le sirve a nadie porque, al final, no es un proceso de suma y suma, sino de pierde y pierde”.

–Explicaba que la conversación entre los 136 países no es pública, sí ellos van generando documentos, ¿y eso se mantiene así hasta el final?

–Sí, las discusiones son confidenciales. Inclusive cuando me correspondía ser embajador ante la OCDE, ni yo participaba. El secretariado hacía informes, nos contaba, nos reunían al pleno de embajadores y nos contaban un poco lo que iba pasando, pero ni siquiera uno como embajador tenía acceso al documento.

–El impuesto no sería para todas las empresas en Zona Franca, sino solo para algunas. Y, además, para algunas que ni siquiera están en Zona Franca.

–El impacto en la atracción de inversión, tanto en Zona Franca como fuera de ella, con la aplicación de estas disposiciones, pues ya se verá. Es muy difícil, primero, porque hay que ver y analizar a la luz de los números y los umbrales que se establecen a ver cuáles calzan y cuáles no.

“Costa Rica lo que tiene que hacer es poder centrar en su política de atracción de inversión esos elementos diferenciadores y explotar nuestras fortalezas, como la mano de obra calificada, nuestra estabilidad política, respeto al imperio de la ley en el país, el set de clústeres empresariales que se han establecido ya en Costa Rica. El nearshoring, dada la ubicación respecto al mercado estadounidense, la marca país y nuestra apuesta por la descarbonización de la economía.

“Pero, ojo, hay muchos desafíos y hay muchas cosas por hacer (...); tenemos que atender desafíos en este país como el tema de mejora regulatoria, la simplificación de trámites, esta tramitología tan absurda que tenemos en el país y que hemos sido incapaces. Por más que pareciera existir voluntad política, no se traduce en resultados, y la OCDE nos ha llamado mucho la atención en esto.

“Abaratar los altos costos de producción, como por ejemplo, reducir las altas cargas sociales, una verdadera apertura del sistema energético que está monopolizado por el ICE, asegurar promover una mayor competencia en Costa Rica, mejorar el sistema de educación, adecuándolo a los mejores estándares y a la realidad del mercado, impulsar una verdadera digitalización del Gobierno y una verdadera digitalización de la educación y de la economía.

“Por supuesto, recuperar esa vocación de inserción del país en la economía global apartándonos del proteccionismo que se ha venido manifestando en estos últimos años y acercándonos más a la región Asia Pacífico, no dando largas a la incorporación a la Alianza del Pacífico. Es muy importante renovar los votos con socios comerciales estratégicos transatlánticos (...), continuar con la senda reformista de la OCDE. Todos esos elementos van a hacer de Costa Rica una economía más competitiva y más atractiva para la inversión extranjera directa”.

–Los tiempos se nos vuelven difíciles porque, como usted bien conoce, apenas estamos tratando de doblar la curva del endeudamiento, de ir hacia una consolidación fiscal, y más recursos llegarían hasta que la reforma se implemente, pero tenemos que trabajar antes porque todos los países están pensando en lo mismo.

–Lo que pasa es que en Costa Rica nos cuesta. Nosotros solemos ser, a veces, hasta conformistas, y nos cuesta cambiar el statu quo, nos resistimos al cambio, se le teme a la reforma, y para mí, uno de los valores más importantes de la incorporación a la OCDE es, pareciera, que le hemos perdido el miedo a la reforma. Pero una cosa es hacer la reforma, una cosa es el papel.

“Las economías y el mundo se mueven muy rápido, y la legislación, en nuestro país, va mucho más lento. Tenemos que sabernos mover en estas aguas y reformarnos y adaptarnos a una velocidad mucho mayor”.

–Para Costa Rica, del impuesto mínimo global no es tanto el impuesto en sí, es más por el lado de las reformas que tiene que hacer para poder competir con una base diferente. Esa es la idea que le capto.

–Así es, hay que reforzar y continuar explotando las fortalezas que tenemos, pero no seamos ingenuos, tenemos muchas debilidades también, y esas debilidades hay que atenderlas. Pero ya son impostergables porque, si no, lo que va a pasar es que nos va a dejar el tren.

“Por ejemplo, el país ha tomado un curso proteccionista comercial en los últimos años que nos ha dañado la reputación que teníamos como uno de los mejores alumnos en el sistema multilateral del comercio. Hemos sido demandados por algunos socios, por ejemplo, el tema del aguacate, pero hemos dado las espaldas a una incorporación a un bloque tan importante como la Alianza del Pacífico.

“¿Por qué no pensar en incorporarnos al APEC (Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico), al acuerdo comprensivo transpacífico CPTPP? Hay muchas iniciativas. Hay una iniciativa muy importante, el acuerdo general de comercio y género, en el cual socios estratégicos como Corea, Chile, Canadá, Nueva Zelanda, que son parte, nos han invitado, pero todavía tenemos la carta de invitación en la mesa y no hemos actuado”.

–Algunos economistas, Joseph Stiglitz y otros, señalaban que los países subdesarrollados no estaban bien representados, que la tasa pudo haber sido mayor, ¿cómo lo ve usted?

–Quizás a lo que se refería Stiglitz y algunos otros críticos de estas negociaciones, es que ha sido el G20, las economías más poderosas, las que han impulsado este acuerdo, los que lo han liderado, posiblemente son los países cuyas empresas afectadas por este convenio son originarias.

“Yo lo que sí veo es que los países emergentes, las economías en desarrollo, tienen la posibilidad de recaudar tributos que antes no recaudaban. Ellos van a tener que tener capacidades técnicas y recibir mucha asistencia, capacitación, para saber implementar esa convención, esas reformas, y que les pueda generar los recursos que necesitan para atender muchas de sus necesidades y responder a las necesidades de su población y financiar servicios esenciales”.