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La Procuraduría General de la República (PGR) calificó de inconstitucionales dos incisos de la normativa que regula la construcción de proyectos inmobiliarios en el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo (PTGP), en Guanacaste. Recomendó a la Sala Constitucional anularlos al considerar que establecen reglas generales sin tomar en cuenta la presencia de humedales y bosques.
Detectó choques con la carta magna en dos disposiciones del Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo (N.° 4572), reglamento que el Instituto Costarricense de Turismo (ICT) aprobó en julio de 1995 y que fue reformado en el 2012.
Según el procurador general, Iván Vincenti Rojas, dos parámetros relacionados con el diseño y la construcción de los proyectos turísticos carecen de sustento técnico y científico, por lo que atentarían contra la protección del ambiente.
Así lo consignó en un oficio (DAA-ESC-13956-2025) remitido a la Sala IV el pasado 8 de diciembre, dentro del expediente N.° 25-033926-0007-CO.
En este legajo, se tramita una acción de inconstitucionalidad contra el esquema legal que permite y regula la actividad inmobiliaria en este polo turístico de Guanacaste, de aproximadamente 1.658 hectáreas. Este proyecto, administrado por el ICT, ha sido uno de los desarrollos turísticos más emblemáticos del país desde su aprobación en la década de 1980.
Incisos regulan sin distinción humedales y bosques
Vincenti recomendó declarar inconstitucionales los incisos i y j del artículo 5.1.
Inciso i
Establece que, por cada hectárea concesionada, únicamente podrá construirse 20 habitaciones en promedio, independientemente de si el desarrollo involucra unidades habitacionales de hospedaje o residenciales.
Inciso j
Fija un tope de ocupación constructiva de hasta un 30% del área concesionada.
Según del abogado del Estado, esos parámetros se aplican de manera uniforme en las 1.658 hectáreas que comprenden el polo turístico Papagayo, sin distinción en cuanto a la presencia de bosques o humedales.
Por eso, consideró que “carecen de una vinculación normativa expresa con la capacidad de carga ecológica” de los terrenos.
En el informe enviado a la Sala IV, el procurador Vincenti enfatizó en que los incisos no obligan al constructor o al ICT —como administrador general— a relacionar la magnitud de las obras con parámetros como fragilidad ecológica, conectividad biológica o existencia de ecosistemas protegidos.
Advirtió de que el 30% de ocupación se instaura como un techo general para cualquier concesión, sin diferenciar entre sectores de menor impacto potencial y entre aquellos donde la ocupación física del suelo podría generar efectos ambientales más significativos.
Esa omisión, continuó el abogado del Estado, incumple el artículo 50 de la Constitución Política, el cual establece que “toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”, por lo que los incisos se contraponen a los principios de progresividad y no regresión ambiental desarrollados por la jurisprudencia constitucional.
En ese sentido, aclaró que su objeción no se dirige a la existencia de límites constructivos, sino a la falta de una “objetivación técnica” que respalde científicamente los parámetros frente a la vulnerabilidad ecológica del área.
Como parte de su análisis, el jerarca de la PGR recordó que la jurisprudencia constitucional prohíbe retroceder en los niveles de protección ambiental ya alcanzados y que aplicar un porcentaje de ocupación sin respaldo técnico ni filtros para ecosistemas frágiles podría reducir la protección de esas áreas.
Subrayó, además, que la Constitución impone al Estado una tutela reforzada del ambiente y que los incisos cuestionados podrían resultar insuficientes frente a los estándares ambientales vigentes.
Al mismo tiempo, determinó que el modelo legal del proyecto y la competencia administrativa del ICT no presentan, en términos generales, vicios de inconstitucionalidad.
La acción de inconstitucionalidad en estudio fue presentada por el abogado ambientalista Álvaro Sagot Rodríguez, el 13 de noviembre del 2025.
Cuando la Sala IV la acogió para estudio, ordenó recabar criterio del Procurador General y de los ministros de la Presidencia, Ambiente y Energía (Minae) y Turismo, por estar vinculados a la administración del proyecto.
Posición contraria a Minae
La visión de la PGR contradice la posición del Minae y el ICT, que defendieron, en agosto del 2025, la posibilidad de utilizar hasta 30% del área concesionada —incluso con cobertura boscosa— a un proyecto hotelero de $925 millones en playa Panamá, que pretende construir la empresa Enjoy Hotels & Resorts S. A.
Un criterio jurídico del Minae determinó que el régimen legal del Papagayo es especial y, por ende, prevalece sobre la Ley Forestal, en cuanto a la posibilidad de utilizar hasta un 30% del área concesionada aun si tiene cobertura boscosa.
La Dirección de Asesoría Jurídica emitió el pronunciamiento a inicios de agosto del 2025, luego de que la Promotora de Comercio Exterior (Procomer) planteó “la existencia de criterios divergentes” respecto a la aplicación de las dos normativas.
Según Procomer, percibió la divergencia interna luego de sostener reuniones con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Setena) y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac).
La Asociación Confraternidad Guanacasteca alegó que el proyecto se pretende desarrollar en bosques que son patrimonio natural del Estado y que su tala está prohibida, según el artículo 19 de la Ley Forestal.
Bajo esa hipótesis, los bosques serían intocables.
Argumentó, además, que la Ley Forestal está por encima de la ley del Proyecto Turístico de Papagayo (6758), mediante la cual Enjoy Hotels obtuvo la concesión para desarrollar el proyecto en 110,47 hectáreas (ha), a través del ICT.
Sin embargo, la Dirección de Asesoría Jurídica del Minae, la empresa y el ICT tienen una posición distinta.
Sostienen que la ley de Papagayo está por encima de la Ley Forestal y que el artículo 5 del reglamento vinculado a la ley de Papagayo, denominado Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, permite aprovechar hasta un 30% de los terrenos dados en concesión.
El inciso j de ese apartado es el que habla de ese porcentaje de aprovechamiento y es justo uno de los dos que el procurador general recomendó a la Sala Constitucional anular.
‘Existe una relación jurídica bilateral’
Ante un eventual escenario, en que la Sala IV acoja la recomendación del procurador general y declare inconstitucional esos dos incisos, la empresa Enjoy Hotels & Resorts S. A. —uno de los más de 30 concesionarios que tiene el polo turístico—, evaluaría acciones legales en contra del Estado.
“Existe una relación jurídica bilateral que implica derechos y obligaciones tanto para el Estado como para el concesionario.
”En el eventual escenario de que una resolución modificara de forma sustancial las condiciones jurídicas bajo las cuales fue otorgada la concesión, el proyecto analizaría, con el debido sustento legal, las acciones correspondientes para salvaguardar la seguridad jurídica y las inversiones realizadas.
”Nuestra posición sigue siendo de respeto absoluto a las decisiones institucionales y de confianza en el Estado de derecho, procurando siempre el diálogo y la estabilidad jurídica necesaria para el desarrollo responsable del país", explicó Pamela Granados Ugalde, gerenta de Desarrollo de Bahía Papagayo.
Postura del ICT
El ministro de Turismo, William Rodríguez López, por su parte, como jerarca del ICT, también defendió los parámetros urbanísticos del PTGP.
Sostuvo que el coeficiente máximo de ocupación del 30% y el límite de 20 habitaciones por hectárea responden a un esquema de baja densidad, si se compara con los planes reguladores costeros y urbanos ordinarios del país.
La semana pasada, ante preguntas de La Nación sobre el eventual impacto que tendría una anulación de los incisos, el ICT insistió en que la consulta parte de un supuesto aún no resuelto, pues la Sala Constitucional no ha emitido sentencia.
No obstante, el director ejecutivo del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, Henry Wong, recalcó que la aprobación del ICT no produce efectos habilitantes en materia ambiental, ni sustituye las competencias del Sinac ni de la Setena.
“El otorgamiento del uso turístico y la definición de parámetros máximos de ocupación no condicionan las decisiones ambientales. Sin viabilidad ambiental y sin permisos sectoriales, ningún proyecto puede ejecutarse”, afirmó Wong.
En esa misma línea, Rodríguez había subrayado a la Sala IV que el coeficiente de ocupación del 30% no constituye un derecho automático para los desarrolladores, sino un techo máximo sujeto a evaluación ambiental.
Según expuso, si la Setena, con base en estudios científicos, determina que la fragilidad ecológica de un lote solo admite una ocupación del 10% —o incluso inferior—, ese criterio técnico prevalece sobre lo dispuesto en el reglamento del ICT.
