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El Gobierno impulsa una reforma al modelo de alianzas público-privadas en momentos en que sectores económicos y expertos advierten de que el país necesitará recurrir cada vez más a inversión privada para desarrollar infraestructura de gran escala, pese al historial irregular que han tenido las concesiones en Costa Rica.
El país necesita más infraestructura, pero la inversión pública destinada a este sector viene cayendo desde hace más de una década.
Mientras expertos señalan que el país debería invertir cerca del 5% de su producto interno bruto (PIB) en infraestructura pública para mantenerse al ritmo de las economías desarrolladas, la inversión apenas ronda el 1%, en medio de restricciones fiscales, endeudamiento y limitaciones presupuestarias.
En ese escenario, las asociaciones público-privadas (APP) empiezan a verse como una de las principales alternativas para desarrollar obras de gran escala.
Escenario fiscal restrictivo
Alfredo Volio, presidente de la Cámara Costarricense de la Construcción, afirmó en declaraciones anteriores que Costa Rica deberá apostar por alianzas público-privadas para impulsar grandes obras y atraer inversión extranjera en infraestructura pública.
Según dijo, el país tiene desde hace cerca de 30 años una ley de concesiones, pero apenas ha logrado concretar cuatro proyectos grandes bajo ese modelo.
En esa línea, Olman Vargas, vocero de la Cámara de Consultores en Ingeniería y Arquitectura, señaló: “la única posibilidad real que tiene el país para seguir desarrollando proyectos importantes es a través de alianzas público-privadas”.
Vargas sostuvo que la capacidad de endeudamiento del país se encuentra prácticamente al límite, especialmente tras los créditos relacionados con el Tren Eléctrico de Pasajeros (TRP), por $800 millones, y el préstamo por $770 millones con el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) para ampliar 55,6 kilómetros de la ruta 1, entre San José y San Ramón.
“Ya hay poca posibilidad de que el Estado pueda financiar de otras maneras”, señaló.
Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la inversión en infraestructura pública en Costa Rica cayó de más de un 4% del producto interno bruto (PIB) en el 2009 a menos de un 1,5% en el 2023, de acuerdo con el informe Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2025.
Además, el Presupuesto Ordinario de la República para el 2025 proyectó la inversión pública más baja de los últimos 19 años como porcentaje del PIB. El plan contempló un gasto de capital de ¢620.751,2 millones, lo que representó una reducción de ¢34.609 millones en comparación con los ¢655.360,2 millones previstos para el cierre del 2024.
A ese escenario se suma la presión fiscal que enfrentará la administración de Laura Fernández durante tres de sus cuatro años de gestión (2027-2029). La deuda pública cerró en un 60,4% del PIB, lo que colocará al país bajo el escenario más estricto de la regla fiscal a partir del 2027 y limitará aún más el margen para financiar obra pública.
Un historial complicado
Aunque Costa Rica cuenta con legislación para concesiones desde la década de 1990, el modelo nunca logró consolidarse plenamente.
Entre los principales proyectos desarrollados bajo este esquema destacan la ruta 27, la Terminal de Contenedores de Moín, el aeropuerto Daniel Oduber Quirós y el aeropuerto Juan Santamaría.
Sin embargo, las primeras experiencias concesionadas estuvieron marcadas por conflictos políticos, disputas contractuales, atrasos y fuertes cuestionamientos públicos.
Uno de los casos más recordados fue la modernización del aeropuerto Juan Santamaría, administrado inicialmente por Alterra Partners a inicios de los años 2000, durante el gobierno de Miguel Ángel Rodríguez.
El proyecto empezó en medio de retrasos, disputas por tarifas, problemas operativos y constantes enfrentamientos entre la empresa y el Estado.
Durante años, las polémicas alrededor de Alterra dominaron la discusión pública mientras las obras avanzaban y el modelo de concesión afrontaba críticas políticas y cuestionamientos sobre las condiciones otorgadas a la empresa privada.
Otros proyectos también enfrentaron problemas durante distintas etapas de ejecución.
La concesión del aereopuerto de Liberia enfrentó cuestionamientos luego de que, en el 2012, la Contraloría General de la República (CGR) señalara debilidades en el contrato, ausencia de controles de fiscalización y atrasos en las obras de la nueva terminal, inaugurada con casi nueve meses de retraso.
La Terminal de Contenedores de Moín también estuvo rodeada de conflictos desde sus primeras etapas.
El proyecto enfrentó demandas judiciales, recursos constitucionales, protestas sindicales y disputas ambientales, además de atrasos constructivos y errores en obras de acceso que incrementaron los costos.
Por su parte, la ruta 27 ha enfrentado cuestionamientos por atrasos en su ampliación, disputas sobre tarifas de peaje y tensiones entre el Estado y la concesionaria.
En el 2023, el Gobierno incluso evaluó romper anticipadamente el contrato, pero descartó esa posibilidad tras concluir que implicaría millonarias indemnizaciones y mayores retrasos para concretar las obras pendientes.
Eduardo Chamberlain, exsecretario técnico del Consejo Nacional de Concesiones (CNC), considera que esos primeros procesos terminaron “satanizando” las concesiones en el país.
Según explicó, durante años existió una percepción de que los contratos favorecían excesivamente a las empresas privadas y que el Estado no ejercía una fiscalización suficientemente estricta.
“Yo estoy seguro de que seguiríamos esperando todavía por la carretera 27 si no se hubiera concesionado, pero la percepción de la gente es que el concesionario le está robando al Estado”, afirmó.
Chamberlain también cuestionó el funcionamiento histórico del actual Consejo Nacional de Concesiones, al que calificó como “demasiado burocrático” y “demasiado politizado”.
“En los últimos 10 o 15 años no se ha podido hacer una sola nueva concesión en el país”, añadió.
¿Qué pretende cambiar la nueva ley?
La nueva legislación busca sustituir el modelo tradicional de concesiones por un esquema más amplio de asociaciones público-privadas.
La iniciativa elimina el actual Consejo Nacional de Concesiones y crea la Agencia Nacional de Asociaciones Público-Privadas (ANAPP), que asumiría funciones de estructuración, promoción y acompañamiento técnico de los proyectos.
Además, amplía el alcance del modelo para permitir participación privada en etapas como diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de infraestructura y servicios públicos.
El proyecto también permitiría que empresas privadas presenten iniciativas directamente al Estado bajo esquemas de asociación público-privada.
Otro de los cambios relevantes planteados en la propuesta es la redistribución de riesgos entre el Estado y las empresas privadas.
Vargas sostuvo que la legislación actual es “muy débil” en materia de análisis y distribución de riesgos, lo que históricamente ha provocado problemas en distintas concesiones.
Por su parte, Chamberlain considera que la nueva agencia podría ayudar a resolver parte de los problemas históricos del modelo, especialmente al trasladar la fiscalización técnica a las instituciones directamente interesadas en cada proyecto.
No obstante, ambos expertos señalaron que todavía existen dudas sobre aspectos de gobernanza, reglamentación y fiscalización de los proyectos.
El plan no está exento de polémica: 20 diputados lo consultaron ante la Sala Constitucional al señalar la presunta creación encubierta de una institución autónoma y la exención de los controles presupuestarios de la Contraloría General de la República.
Los proyectos que podrían venir
Expertos y representantes del sector de la construcción consideran que varios de los principales proyectos de infraestructura del país podrían impulsarse mediante esquemas de asociación público-privada.
Entre ellos mencionan iniciativas como la marina de Limón, la ampliación de la ruta 27, Ciudad Gobierno, proyectos urbanos, infraestructura hospitalaria y penitenciaria, así como carreteras nacionales y proyectos de movilidad urbana.
Para Chamberlain, el principal atractivo de estos esquemas es que le permiten al Estado concentrar sus recursos limitados en áreas donde la participación privada no es viable, como el fortalecimiento policial, mientras parte de la infraestructura puede desarrollarse mediante inversión privada.
Más allá de la discusión legislativa, el impulso del proyecto refleja un cambio más amplio en la forma en que Costa Rica intenta enfrentar sus rezagos en infraestructura.
Los expertos señalan que la discusión ya no gira únicamente sobre si el país quiere recurrir más a concesiones o asociaciones público-privadas, sino sobre cuánto margen tiene el Estado para construir grandes obras sin depender del capital privado.
