EscucharLos 18 ministerios del Gobierno Central efectuaron, en la última década, modificaciones en su estructura que significaron un incremento en el tamaño del Poder Ejecutivo.
Entre el periodo de 2007 a marzo de este año se efectuaron 682 cambios en la estructura organizacional que significaron una ampliación del tamaño de las entidades gubernamentales.
Así se detalla en el Estudio de Duplicidades Estructurales: Ministerios y Órganos Adscritos efectuado por el Ministerio de Planificación y Política Económica (Mideplán) entre el 2007 y 2015.
Además de la información actualizada, de 2016 y a 2018, brindada por la entidad a solicitud de La Nación.
El informe de Mideplán, dividido en dos partes, concluye que el crecimiento de los ministerios en el Gobierno se hizo de forma "desordenada y atomizada".
Además de que, hasta el 2015, no se cumplió con los criterios técnicos en los cuales se fundamentaran muchos de los cambios.
"En algunas ocasiones estos procesos no responden a justificaciones técnicas para la mejora en la prestación de los servicios, sino al crecimiento del aparato administrativo de la institución", se concluye en la segunda etapa del informe de octubre pasado.
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Jorge Ortega, coordinador del Área de Modernización del Estado de Mideplán, confirmó que a partir del 2016 los procesos para realizar cambios en la estructura del Gobierno deben contar con una justificación técnica.
"En los cambios registrados se crearon departamentos y unidades. También hubo supresión de dependencias (...) En la mayoría de los casos lo que se hizo fue un crecimiento", aceptó Ortega.
La Contraloría General de la República empezó a llamar la atención, a partir del 2009, sobre la duplicidad de funciones de entidades de Gobierno. Principalmente entre entidades adscritas a ministerios que tienden a replicar estructuras.
Estructura de la expansión
La información de Mideplán muestra que, en la última década, el 50,9% de las 682 modificaciones en los ministerios se efectuaron en las áreas técnicas.
Estas son todas las unidades, departamentos y direcciones encargadas de proveer los bienes y servicios para satisfacer las necesidades de los ciudadanos.
En la parte administrativa se efectuaron el 28,7% de las reestructuraciones. Dentro de estas funciones están los recursos humanos, proveeduría, dirección financiera, archivo, entre otras.
En el tercer puesto, con el 10,6% de las modificaciones, se ubicaron las asesorías y consultorías a los ministros principalmente.
Por otra parte, 494 de las modificaciones –es decir el 72,4%– fueron creaciones de unidades dentro de las estructuras de los ministerios.
Para el 2007 y el 2015, el Mideplán no cuenta con el detalle de en cuáles entidades se dieron los principales expansiones.
Sin embargo, en el periodo comprendido entre enero de 2016 y marzo de este año hubo 100 creaciones de las cuales 26 fueron en el Ministerio de Justicia, 19 en el Ministerio de Seguridad y 11 en el Ministerio de Hacienda.
En el segundo lugar en relevancia se ubicaron las fusiones o supresión de departamentos en el Gobierno con el 12,8%.
Obstáculo legal
El estudio de Mideplán atribuye la responsabilidad del crecimiento del Gobierno a la Asamblea Legislativa por la creación, mediante leyes específicas, de entidades adscritas a los ministerios.
Actualmente son 81 entidades que están bajo el mando de las 18 carteras ministeriales que conforman el Gobierno Central.
El caso más extremo de entidades adscritas es el Ministerio de Cultura y Juventud que cuenta con 15 órganos adicionales.
El informe encontró que, a partir de la década de 1960, fue cuando comenzó el incremento acelerado de instituciones públicas desconcentradas de los ministerios.
De la mano de las nuevas instituciones públicas también se iniciaron las duplicidades, principalmente en el área técnica y administrativa.
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Jorge Ortega recalcó que, al nacer las entidades en el Congreso, la decisión de reducir o fusionar entidades públicas deben aprobarlas los diputados.
“La simple creación de una institución pública no soluciona la problemática o necesidad de la ciudadanía, sino que, en ocasiones, lo que se requiere es realizar mejoras a la gestión“, afirmó el funcionario.
El informe de Mideplán propone, para aliviar las duplicidades, que las instituciones adscritas coordinen sus presupuestos anuales con cada ministerio.
Principalmente porque cada una de las entidades desconcentradas reciben los recursos para pago de salarios y operación de la recaudación de impuestos y emisión de deuda hecha por el Ministerio de Hacienda.
Asimismo propuso la eliminación de 14 órganos adscritos a los cuales actualmente están inactivos.
Cultura cuenta con 15 entidades adscritas
El Ministerio de Cultura y Juventud es la entidad pública con la mayor cantidad de instituciones adscritas del Gobierno Central.
En total cuenta con 15 órganos que funcionan de manera independiente, pese a que a nivel administrativo efectúan labores idénticas en temas de adquisición de bienes y servicios.
Asimismo el financiamiento se recibe mediante transferencia de recursos hecha desde el Gobierno Central.
Así se detalla en el Estudio de Duplicidades Estructurales: Ministerios y Órganos Adscritos efectuado por el Ministerio de Planificación y Política Económica (Mideplán).
"El Ministerio de Cultura deberá valorar la pertinencia de que el apoyo administrativo de sus órganos desconcentrados se brinde desde el propio Ministerio, con el fin de mejorar la eficiencia en la utilización de los recursos públicos, mantener sistemas integrados y coherentes de empleo público", señala el estudio.
Incluso se recomienda establecer una sola Dirección de Museos o una Dirección de Teatros para mejorar la administración de la entidad y sus dependencias adscritas.
El principal obstáculo de Cultura es que los cambios deben hacerse por reforma en la Asamblea Legislativa, pues la mayoría de las entidades adscritas se crearon por ley y con independencia administrativa.
Sylvie Durán, ministra de Cultura, recalcó que se ha promovido el trabajo coordinado entre todas las instancias del sector.
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"Dejaremos varias herramientas y pautas que esperamos faciliten la coordinación y el trabajo a la próxima administración", explicó Durán.
La jerarca comentó que se ha establecido mayor coordinación desde el Ministerio con los órganos que tienen presencia en diversas partes del país, como los museos, e incluso para incorporarlo con programas sociales como Puente al Desarrollo.
Pese a la cantidad de órganos desconcentrados, Cultura cuenta con 1.621 empleados de los 127.618 trabajadores del Poder Ejecutivo.
En salarios, el Ministerio y sus órganos adscritos desembolsan al año casi ¢21.000 millones, es decir el 1,11% del total de pagos en remuneraciones del Gobierno.
Historias similares
Las duplicidades administrativas que se presentan en Cultura también se replican en el resto de los ministerios del Gobierno, según se reseña en el estudio de Mideplán.
Aunque el informe encontró duplicidades administrativas y políticas en el Ministerio de Trabajo, en la Dirección General de Migración, Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Ambiente y Energía.
“En el caso del Ministerio de Educación Pública (MEP) se tiene conocimiento de la existencia de una estructura organizacional informal, la cual podría presentar duplicidades estructurales”, se reseña en el estudio.
Por otra parte, se detalla que Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (Micitt) y el Ministerio de Vivienda carecen de una ley orgánica.
La recomendación de Mideplán es impulsar una norma jurídica para darle precisión, claridad de funciones, competencias y atribuciones a ambas entidades.
Entrevista con Jorge Ortega
Especialista Mideplán: 'Supresiones de instituciones debe hacerse por ley'
Jorge Ortega, coordinador del Área de Modernización del Estado de Mideplán, enfatizó que durante la última década la mayoría de los cambios hechos en instituciones del Gobierno fueron para crear nuevas dependencias.
– ¿Qué características tuvieron los cambios en la estructura aprobados en la última década?
–Se crearon direcciones, departamentos, unidades. Pero no son solo creaciones, también hubo supresión, es decir se pudo eliminar unidades.
–¿Pero la mayoría fueron creaciones, pues así lo detalla el mismo informe?
– En la mayoría de los casos lo que se hace es un crecimiento.
– ¿Qué se recomienda para enfrentar la dispersión de entidades en el Gobierno?
– En el informe se recomienda una mayor coordinación entre el Ministerio de Planificación y la Asamblea Legislativa, para que se regule el tema de la creación de las instituciones.
"El otro tema es un análisis del tema de los órganos adscritos, en el Ministerio de Cultura hay 15 por ejemplo. Se debe revisar si realmente deben ser órganos aparte o pueden ser unidades internas del propio ministerio".
– ¿Es conveniente hacer fusiones de entidades adscritas, principalmente en el caso de los ministerios con muchas dependencias?
– Hemos empezado a trabajar en algunos proyectos para ver la funcionalidad de las instituciones. Ya se envió un proyecto de ley para eliminar instituciones que en su funcionalidad están inactivas.
"Desde Mideplán se analizan las instituciones desde su valor público, es decir si realmente cumplen con su fin o no.
"Hay personas que se cuestionan por qué hay entidades como tal que son instituciones".
– ¿Los cambios pueden hacerse por decreto o son necesarios cambios legales?
– En las instituciones creadas por ley, el cambio debe hacerse en la Asamblea Legislativa. Los únicos que pasan por procedimientos sencillos son las modificaciones internas.
"Pero todo lo que tiene que ver con supresión de instituciones debe hacerse por ley".
– ¿La obligación de hacer los cambios por ley puede complicar el ordenamiento que se propone en el estudio?
– En el registro de Mideplán, todas las instituciones tienen un asidero jurídico deben modificarse por la misma vía. Por ejemplo, existe la Comisión Nacional para la Defensa del Idioma, pero no funciona.
"Los consejos, juntas o entidades creadas por directrices ejecutivas, sí pueden modificarse vía decreto; pero instituciones como tal, solo por ley".
– ¿Qué tipo de duplicidades encontraron?
– En el estudio se hace la aclaración de que el trabajo analizó las duplicidades estructurales, no estamos hablando de duplicidad de funciones. Ese sería un análisis más completo.
– ¿A qué se refiere a duplicidad de estructuras?
– En específico a direcciones, departamentos o unidades que hagan trabajos similares en la misma institución, no entre entidades.
– La Contraloría sí ha criticado que dentro de ministerios y sus entidades adscritas hallan varios departamentos de recursos humanos, proveeduría o informática. ¿Cuál es la recomendación de Mideplán?
– En la conclusión del estudio se detalla que es necesario realizar un análisis de las instituciones desconcentradas, pues a la mayoría se les otorgaron por ley personería jurídica instrumental. Esto es la autonomía que tienen para manejar sus propios recursos y áreas administrativas.
"En buena teoría la desconcentración solo separa la parte técnica. Por ejemplo, cuando el MOPT tiene la desconcentración de la infraestructura en el Conavi en el área técnica.
"Pero se le dio por ley potestad para tratar el tema técnico y sus propios procesos de contratación, recursos humanos, recursos generales. Lo ideal es que esos procesos estuvieran concentrados en el MOPT.
"El estudio recomienda que el trabajo más administrativo pueda ser asumido por cada ministerio".
– ¿Mideplán pide que se analice o proponen los cambios específicos?
– No el estudio pide que se revise porque pasa por el tema de reforma legal y se requiere un cambio vía reforma.
