EscucharEl expediente 23.414 elige el modelo correcto para modernizar el sistema eléctrico costarricense. Pero la promesa de tarifas más bajas no se cumple en el texto de la ley: se gana o se pierde en detalles técnicos que rara vez llegan al debate público. Conviene mirarlos de cerca.
Costa Rica está por reescribir las reglas de su electricidad por primera vez en décadas. El proyecto de Ley de Armonización del Sistema Eléctrico Nacional propone algo conceptualmente sano: desmontar el monopolio estatal integrado —donde el ICE genera, transmite, distribuye y, además, opera el sistema— y reemplazarlo por un mercado mayorista competitivo con un operador independiente, el Ecosen.
El rumbo es el correcto y vale la pena decirlo sin matices. Pero una reforma de mercado eléctrico casi nunca fracasa por el modelo elegido; fracasa —o se queda a medias— por la ingeniería fina del diseño. Y es ahí, en la letra que pocos leen, donde se decide quién termina pagando la cuenta.
Conviene empezar por los aciertos, que son sustanciales y técnicamente bien pensados. El proyecto separa los tres roles que hoy se confunden en el ICE: la rectoría de política (Minae), la regulación (Areseo) y la operación del sistema y del mercado (Ecosen).
Adopta una planificación indicativa: en vez de que el Estado escoja proyectos, define la necesidad de capacidad y deja que los generadores compitan en subastas para cubrirla. Y —esto es clave y suele pasar inadvertido— incorpora un mercado de capacidad separado del mercado de energía.
¿Por qué importa tanto? Porque en un sistema dominado por agua, geotermia y viento, la mayoría de las plantas tienen un costo marginal cercano a cero: si solo se les pagara por la energía que despachan al precio del mercado, jamás recuperarían la inversión y nadie construiría respaldo firme. El mercado de capacidad remunera estar disponible, no solo generar. Colombia lo resolvió con su “cargo por confiabilidad”; el proyecto costarricense va por la misma lógica, y hace bien.
También acierta al abrir la puerta a figuras modernas —agregadores de demanda, servicios auxiliares prestados por generación distribuida— y al evitar la trampa del “big bang”: condiciona la entrada en vigencia a que existan los reglamentos, los instrumentos regulatorios y los sistemas operativos, no a una fecha en el calendario. California liberalizó mal y deprisa en el año 2000 y terminó con apagones y quiebras; esa prudencia gradual es uno de los méritos del texto.
Dicho esto, vienen los detalles que pueden descarrilarlo. Son tres, y ninguno es menor.
⇒ Primero: un operador que se llama independiente, pero no lo es
El proyecto crea el Ecosen con el mandato de operar el sistema “con independencia e imparcialidad”, y enseguida integra su junta directiva con representantes de los propios agentes del mercado: el ICE, la CNFL —que es subsidiaria del ICE—, las distribuidoras y el sector privado. Es decir, quienes serán despachados y liquidados por el operador se sientan en la mesa que decide cómo se despacha y se liquida.
El detalle técnico no es trivial: el operador del sistema toma a diario decisiones de enorme valor económico —el orden de mérito del despacho, la validación de la oferta firme, la activación de reservas— y cualquier sesgo en esas decisiones se traduce en plata real para unos y pérdidas para otros. Un árbitro con jugadores en el cuerpo técnico no es neutral.
No hay que teorizar: Chile, el pionero regional, tenía exactamente ese arreglo —un coordinador gobernado por generadores— y lo desmanteló en 2016 para instalar directores profesionales sin vínculo con el negocio, precisamente porque los conflictos de interés contaminaban el despacho. Estaríamos a punto de copiar el error que el mejor referente de la región ya corrigió.
⇒ Segundo: la cancha está inclinada a favor del incumbente
Aquí hay tres distorsiones que conviene nombrar con precisión. La primera es la desagregación: el proyecto mantiene al ICE dueño de la transmisión y solo le exige separación contable entre sus negocios. La experiencia europea fue tajante en que eso no basta —por eso migró primero a separación legal y luego, para la transmisión, a separación de propiedad—, porque el dueño de la red siempre tiene el incentivo y la información para favorecer su propia generación en el acceso y en la inversión en líneas.
La segunda distorsión es la remuneración: las plantas existentes del ICE reciben pago por capacidad sin competir en subastas, y un transitorio les garantiza despacho prioritario por diez años sobre el resto. Eso altera el orden de mérito —el mecanismo que asegura que primero entre la energía más barata— y le resta sentido a la competencia que la misma ley dice querer.
La tercera, y más preocupante, es la vigilancia del poder de mercado. Un mercado con un actor que concentra la mayoría de la generación necesita un monitor de mercado permanente, con potestad para detectar y mitigar ofertas de proveedores “pivotales” —aquellos sin los cuales no se puede atender la demanda y que, por tanto, pueden fijar precios artificialmente altos—.
El modelo de referencia es el monitor independiente de mercados como PJM en Estados Unidos. El proyecto, en cambio, confía esa tarea a un informe anual de la Coprocom enfocado solo en exportaciones. Es como vigilar un peaje mirando la cámara una vez al año. Sin ese monitor, el riesgo no es que la reforma colapse, sino algo más sutil y más caro: que reorganice el monopolio en lugar de abrirlo.
⇒ Tercero: una mirada regional que mira hacia atrás
El proyecto ordena atender primero la demanda nacional y faculta al Ecosen a interrumpir contratos firmes de exportación al mercado regional centroamericano. El objetivo —cuidar la seguridad de suministro— es legítimo, pero el instrumento es el equivocado. Un contrato firme es, por definición, un compromiso que no debería romperse a discreción; hacerlo mina la credibilidad de Costa Rica como contraparte del Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central (Siepac), encarece el financiamiento de proyectos y choca con obligaciones que el país asumió por tratado.
La seguridad de suministro se garantiza con buenos mecanismos de adecuación y reservas, calculados ex ante, no con la curtailment administrativa de lo pactado. La integración regional es, hoy, una de las pocas palancas reales para abaratar la factura: pensar todavía en términos de “solo exporto lo que me sobra” es quedarse en una lógica del siglo pasado.
A esos tres puntos se suma un detalle de procedimiento que merece atención: el proyecto da a la Aresep apenas un mes para pronunciarse sobre el Plan de Expansión, bajo pena de silencio positivo. Aplicar aprobación automática al instrumento más sensible del sistema —el que define qué se construye y cuánto invertimos— por falta de tiempo del regulador es una invitación a errores costosos y difíciles de revertir.
Lo notable es que ninguna de estas fallas exige reescribir la ley. Dotar al Ecosen de directores genuinamente independientes; emparejar la cancha con reglas iguales para el incumbente y un monitor de mercado con dientes; sustituir la interrupción de contratos firmes por mecanismos de adecuación compatibles con la región; y dar al regulador un plazo razonable para evaluar el plan de expansión. Son ajustes quirúrgicos, no cirugía mayor.
La diferencia entre una reforma que de verdad baja las tarifas y otra que solo le cambia el membrete al monopolio se decide en esa letra pequeña. Costa Rica acertó con el mapa. Ahora falta afinar la ingeniería para no tropezar en las curvas.
